Análisis económico de la reforma fiscal

Después de al menos 12 años (desde la última modificación al IVA), varios intentos fallidos y luego de tres meses de análisis y discusión de la nueva propuesta, los legisladores aprobaron una reforma fiscal significativa, aquí un análisis de las implicaciones más relevantes.



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Los sistemas fiscales modernos y exitosos están basados fundamentalmente en pocos impuestos sencillos de pagar y con pocas posibilidades de evasión. Básicamente estamos hablando de dos fuentes de ingreso: un impuesto sobre la renta con tasas impositivas bajas y pocos escalones de ingreso, y un impuesto al valor agregado a tasa única y general. En ambos casos una característica esencial para su efectividad es ser lo más generalizados posible y tener un mínimo de exenciones y regímenes especiales.

Por diversas razones políticas, cuyo análisis no corresponde al objetivo de este artículo, en México los avances hacia una tasa única y sin excepciones en el IVA han sido nulos. Sin embargo, del lado del impuesto sobre la renta (ISR) se ha venido avanzando poco a poco en los últimos años, destacando antes de la nueva reforma la reducción de la tasa máxima y la homologación de la misma para personas físicas y morales a 28 por ciento.

Aun así el actual esquema el ISR todavía presenta deficiencias en cuanto a su generalización, pues persisten regímenes especiales para diversos sectores productivos que erosionan su eficiencia. Además su marco regulatorio permite prácticas de planeación fiscal que impiden al gobierno recaudar lo que debería.

La reforma fiscal aprobada deja de lado el IVA y representa un paso más en la dirección de eliminar las deficiencias en la parte del ISR. Los dos impuestos "estelares" de la reforma, el Impuesto Empresarial a Tasa Unica (IETU) y el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE) responden a dicho objetivo.

Después de estudiar el contenido del proyecto y antes de proceder a su análisis, creemos que cabe hacer un reconocimiento al esfuerzo intelectual hecho por el gobierno para crear una propuesta innovadora y en principio eficaz, sin echar mano de elementos que políticamente hubieran hecho imposible su aprobación. Como se demostró más tarde, se dejaron pocos argumentos a la oposición para rechazar su aprobación y al final el espíritu de la propuesta no se trastocó y los ajustes fueron relativamente menores, sólo para "quedar bien" con los electores.

En materia de recaudación efectiva no hay mucho por dónde buscarle y no es fácil innovar sin crear importantes distorsiones sobre la economía, pero pensamos que en esta ocasión la SHCP lo ha hecho bastante bien. Si se logra recaudar 2.2 por ciento del PIB propuesto, creemos que la relación costo-beneficio de la reforma fue favorable.

Puesto que se trata de impuestos no hay reforma que satisfaga a todo mundo, evidentemente habrá algunas empresas e individuos que paguen más que antes, pero a fin de cuentas eso es justamente de lo que se trata: lograr que quien no paga impuestos, o pagaba menos de lo que le correspondería, empiece a hacerlo correctamente. El IDE permitirá cobrar impuestos a quien no pagaba y el IETU obligará a quienes pagaban menos a hacer una aportación más justa.

Aún es insuficiente

Ya desde que la SHCP presentó su propuesta inicial de reforma hacendaria se advertía que estaba lejos de ser la solución final a los problemas que enfrentarán las finanzas públicas en los años venideros. El estimado inicial de Hacienda establecía una recaudación adicional de 2.8 puntos porcentuales del PIB, a los que se llegaría gradualmente en 2012 partiendo de un 1.5 por ciento en 2008. De haberse logrado la recaudación estimada, los ingresos no petroleros del gobierno hubieran aumentado de 15 a 17.8 por ciento del PIB, dentro de los cuales los tributarios hubieran subido de 10.3 a 13.1 por ciento.

Considerando promedios de países con un grado de desarrollo similar, la cifra de 13.1 por ciento en ingresos tributarios aún se queda corta en por lo menos 4.5 por ciento del PIB. Es decir, para lograr unas finanzas públicas que hagan viable en el largo plazo el cumplimiento de las obligaciones sociales del gobierno se requiere que los ingresos tributarios asciendan a alrededor de un 17.5 por ciento del PIB.

Esa cifra permitiría llegar a una recaudación no petrolera de 21.5 por ciento, necesaria para compensar la caída de los ingresos petroleros del actual 8.8 por ciento del PIB a quizá la mitad, o menos, en los próximos años. Un escenario así nos dejaría muy cerca del promedio de los países de la OCDE de 25 por ciento.

Considerando que la recaudación bajo las modificaciones aprobadas por los legisladores será menor a la planteada originalmente, estas cifras nos dan una idea de la dimensión del reto que aún queda para los años venideros, sin embargo también dejan claro la gran importancia de lo conseguido.

Lo que se aprobó

Los cambios más importantes se hicieron a la CETU, que ahora se llamará IETU (Impuesto Empresarial a Tasa Unica). En primer lugar los diputados modificaron las tasas de aplicación de 16 por ciento en 2008, 17.5 en 2009 y 19 a partir de 2010 a 16.5, 17 y 17.50 por ciento respectivamente. Con excepción del primer año, esta modificación ya implica una reducción en los ingresos previstos.

La otra gran novedad y quizás la más importante, es que ahora serán acreditables al IETU no sólo los pagos y las retenciones del ISR de los trabajadores, sino también las prestaciones laborales de ley (IMSS, SAR, Infonavit).

La posibilidad de acreditar al impuesto las prestaciones laborales no es menor, pues en alguna medida distorsiona al objetivo original, si bien puede contribuir a eliminar algunas distorsiones sobre el mercado laboral que provocaba la propuesta original. Lo que sí es un hecho es que con estas acreditaciones adicionales se mermó el potencial recaudador del nuevo impuesto en unos 0.7 puntos del PIB.

Otros cambios que no deben de tener mayores impactos son el aumento del límite máximo de depósitos bancarios en efectivo exentos del gravamen de 2 por ciento, y el impuesto de 5.5 por ciento a las gasolinas y diesel (ver recuadro). En el primer caso la medida es más bien de control y no tenía un objetivo recaudatorio por lo que el cambio en la cantidad exenta no lo afecta significativamente, mientras que el impuesto de las gasolinas que permitirá recaudar 22 mil millones de pesos el primer año apenas y será suficiente para compensar los recursos que perderá el gobierno por el nuevo régimen fiscal de Pemex, el otro gran cambio a la reforma.


Proyecto Reforma 90.


Cómo queda la situación de las finanzas públicas

Las estimaciones de Hacienda hablan de una recaudación adicional por concepto del IETU de 111 mil millones de pesos. Haciendo la comparación con los estimados originales de Hacienda (tabla 1), se pude ver la diferencia de los cambios introducidos a la reforma (tabla 2) sobre las finanzas públicas.

Como se puede apreciar, las nuevas disposiciones representan menores ingresos para el gobierno en todos los años. A partir de 2012 la primera propuesta contemplaba un ingreso adicional de 2.8 por ciento del PIB, mientras que ahora la cifra sería ligeramente superior al 2 por ciento del PIB.

Aunque en el primer año la tasa del IETU será mayor con la modificaciones aprobadas, la recaudación de todos modos es menor ya que la base gravable es más pequeña debido a la posibilidad de acreditar las prestaciones laborales. Aún así, pensamos que se ha logrado dar un paso en la dirección correcta; las finanzas públicas han quedado fortalecidas, lo que redundará en menores presiones sobre las tasas de interés y mejores tasas de crecimiento económico parar los próximos años.

El IETU

El IETU es el impuesto que llevará la mayor carga de la reforma, por sí sólo recaudará 1.2 por ciento del PIB, más de 57 por ciento del total propuesto por Hacienda, y el que mayor controversia ha causado.

Sustituirá al impuesto de 2 por ciento al activo y conceptualmente es un impuesto a las remuneraciones de los factores de la producción, es decir, entra dentro de la familia del ISR. De hecho es un impuesto de control al ISR por lo que la empresa o persona física con actividad empresarial pagará el que resulte mayor entre el ISR y el IETU.

La tasa propuesta es de 17.5 por ciento (16.5 en 2008 y 17.0 en 2009) de lo que resulte de restarle a los ingresos totales del ejercicio las deducciones permitidas, mismas que comprenden: la inversión (al 100 cien por ciento) en maquinaria, equipo, terrenos, construcciones e inventarios, la adquisición o renta de bienes, y los servicios que se utilicen o consuman en el proceso productivo. Con esto se busca que todos los agentes económicos contribuyan con al menos un 17.5 por ciento de sus ingresos una vez descontados sus costos.

Para lograr esto, la nómina y cualquier otro pago a factores de la producción que impliquen retenciones de ISR no son deducibles.

El hecho de que la nómina no sea deducible del impuesto parecería en primera instancia no sólo un atentado al empleo, sino una sentencia de muerte para cualquier empresa, sobre todo para aquellas con un alto porcentaje de sus costos en mano de obra. Sin embargo, no es así, he aquí por qué.

A la cantidad resultante del IETU se le pueden acreditar todas las retenciones de ISR hechas por la empresa, incluidas por supuesto, las de nómina y recibos por honorarios.

Para compensar la desventaja que implicaría tener empleados de bajo ingreso (que por lo mismo pagan nada o muy bajo ISR y por lo tanto no podrían acreditar casi nada al IETU), Hacienda otorgará un crédito fiscal que comprenderá el equivalente a la suma del ISR retenido por cada trabajador antes del actual crédito al salario, las contribuciones patronales a la seguridad social (IMSS, SAR INFONAVIT) y en caso de aplicar, un monto adicional que es mayor entre más bajo sea el salario del trabajador.

De esta forma, incluso los trabajadores de menores ingresos contribuirán a la acreditación del IETU, de manera que el costo fiscal para la empresa no debe de variar sustancialmente respecto al régimen de ISR actual.

Cabe aclarar que al cierre de esta edición aún no se daba a conocer el texto definitivo de la ley a ser publicada, por lo que no es posible determinar el efecto exacto de dicho esquema sobre los pagos a efectuarse.

Sin embargo, considerando la propuesta original de Hacienda pensamos que es muy probable que los cambios hechos por el congreso eliminen una ligera distorsión que desfavorecía a los trabajadores que ganan entre 8 mil 600 y 13 mil pesos al mes. En este sentido, los cambios hechos al sistema de acreditaciones es una de las mejoras genuinas hechas por los diputados a la propuesta del gobierno.

En el cuadro 1 hicimos un ejercicio muy simplificado considerando una empresa con 78 por ciento de sus costos en mano de obra y suponiendo que sus trabajadores ganan 4 mil 210 mensuales (el límite del 2º rango más bajo de ISR).

Del lado del IETU la tasa de ISR retenido es la tasa efectiva que paga un trabajador de dicho nivel de ingresos, mientras que 12.13 por ciento es la tasa de Crédito Fiscal estimada según el esquema descrito.

El resultado es que la empresa no se va a ver afectada por el nuevo impuesto, pues el ISR de 28 pesos que ha pagado tradicionalmente es mayor que los 14 pesos del IETU calculado con el nuevo esquema. Así, seguirá pagando los mismos 28 pesos de impuestos que hasta ahora.

Puesto que el efecto en el empleo y en los costos laborales de las empresas es esencialmente neutro, es obvio que la recaudación adicional del IETU vendrá de aquellas empresas que bajo el esquema ISR/IMPAC tienen, ya sea un régimen fiscal o una ingeniería fiscal que les permite pagar significativamente menos impuestos de los que les correspondería con una tasa de 28 por ciento.

Otra característica esencial del IETU que permitirá subir la recaudación es que se calcula empresa por empresa y no en forma consolidada cuando pertenezcan a un mismo grupo o controladora. Puesto que las pérdidas de alguna empresa no afectarán el cálculo del IETU de las demás, es de esperarse que en conjunto el pago de impuestos sea mayor ahora (en caso de que en alguna de las empresas haya pérdidas).

Supongamos un caso sencillo en que una holding tiene dos empresas una generó utilidades por 100 y la otra tuvo pérdidas por 100. Bajo el esquema de ISR no habría pago de impuestos, más que 2 por ciento al activo, pero con el nuevo esquema, el fisco recibirá al menos 17.5 por ciento correspondiente a la empresa que generó utilidades.


Torre de Pemex, Veracruz


A diferencia del ISR el IETU no tiene exenciones ni regímenes especiales (fuera de los de empresas gubernamentales y privadas sin fines de lucro) por lo que otra parte de la recaudación vendrá de sectores que se encuentran en dicha circunstancia por ejemplo el agropecuario, el de transporte de pasajeros, industria editorial, etcétera.